未能确认公民确有行政复议主体资格情况下作出的行政复议决定应撤销——张XX诉菏泽市人民政府行政复议案

【中 法 码】行政法学·行政复议·复议主体·复议参加人 (a0902021)

【关 键 词】行政　行政复议　土地　集体土地建设用地使用证　行政复议　复议

决定　申请人主体资格　不具备　撤销决定

【学科课程】行政法学

【知 识 点】行政复议申请人 利害关系

【教学目标】明确行政复议申请人的概念，掌握行政复议申请人应具备的条件。

【裁判机关】

【程序类型】行政一审

【案例效力】★★★☆☆ 2015年第18期(总第725期)收录

【案例信息】

【案    由】土地/行政复议

【案    号】 (2014)菏行初字第191号

【判决日期】2014年08月24日

【审理法官】 李胜力 陈希国 宋华君

【原      告】 张XX

【被      告】 菏泽市人民政府

【第 三 人】 张洪言

【第三人代理人】 高佰岭 陈振兵（山东信法律师事务所）

【争议焦点】

涉案当事人与第三人系兄弟关系，涉案宅基地上有无间自建房屋，其中三间涉案当事人参与了建设，在此三建房屋建设时，第三人已经搬离涉案宅基地，当事人在自建房屋内居住了十几年后搬离，，诉讼过程中，第三人得知政府机关向当事人颁发了集体土地建设用地使用证，遂向人民政府申请行政复议，此种情况下，第三人是否具备申请复议的主体资格。

【裁判结果】

：撤销被告菏泽市人民政府作出行政复议决定；由被告菏泽市人民政府重新作出复议决定。

【裁判要旨】

公民认为行政机关作出的具体行政行为侵害的其合法权益时，可以提出行政复议申请，其申请符合法定受理条件的行政机关应当受理并及时作出复议决定。行政复议是对行政相对的人救济手段，因而对可以提出行政复议申请的行政相对人应具备相应的主体资格，依据我国的法律规定，行政相对人与具体行政行为之间有利害关系的具有申请复议的主体资格，并由申请人证明其具备申请复议的主体资格符合受理条件。行政机关在当事人未提供充分证据证明其具备行政复议主体资格的情况下，作出的行政复议的决定，属于主要证据不足的的情形，应依法予以撤销。

【法理评析】

行政复议公民、法人或其他组织通过行政救济途径解决行政争议的一种方法，是指公民、法人或者其他组织不服行政主体作出的具体行政行为，认为行政主体的具体行政行为侵犯了其合法权益，依法向法定的行政复议机关提出复议申请，行政复议机关依法对该具体行政行为进行合法性、适当性审查，并作出行政复议决定的行政行为。对行政主体做出的具体行政行为不服，依据法律、法规的规定，以自己的名义，向行政复议机关提起行政复议的公民、法人或者其他组织行为政复议申请人，具有以下法律特征：一是申请人必须是行政相对人，具体行政行为是行政主体行使行政职权的一种客观形态，为了达到行政行政职权的目的，具体行政行为必须以人作为承受对象，这样的人称为行政相对人；二是申请人是被具体行政行为侵害的人，在一般情况下，具体行政行为侵害的当事人是行政复议的申请，在特定条件下，行政复议申请人资格也可能发生转移。根据我国法律的而规定，申请人与具体行政行为有利害关系的行政机关应当受理，由申请人证明其行政复议申请符合受理条件。

案件中，从涉案宅基和房屋来源情况综合分析，当事人长期合法使用涉案宅基地并建设房屋居住，其所持有的房屋普查证虽非法定房屋权属证明，但系国家机关颁发，对房屋的来源和所有情况具有证明力，能够行为人涉案土地之间具有直接的利害关系。而案件中的第三人因占用涉案宅基与当事人产生民事诉讼纠纷，并不能当然表明其与涉案宅基地有直接的利害关系，同时第三人也没有其他充分证据证明其具备行政复议主体资格，也就是说第三人提出的复议申请不符合行政机关应当受理的条件，故而对于行政机关受理了第三人提出的行政复议申请并作出了撤销涉案土地使用证的决定，属认定事实不清，适用法律错误，应依法予以撤销。

【适用法律】

行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（二）申请人与具体行政行为有利害关系；

山东省人会常委会2009年《山东省行政复议条例》第二十七条第（一）项 申请人对下列事项承担举证责任：（一）证明行政复议申请符合受理条件；

复议决定改变原具体行政行为错误，，应当责令复议机关重新作出复议决定。

1目 ，根据不同情况，分别作出以下判决：（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：⒈主要证据不足的；

【法律文书】

行政起诉状 行政答辩状 律师代理意见书 行政一审判决书

【思考题和试题】

1.简述行政复议申请人的概念及法律特征。

2.试述行政复议申请人复议主体资格的判断与查明。

3.行政复议申请人应承担哪些举证责任。

【裁判文书原文】 (如使用请核对裁判文书原件内容)

《行政判决书》

原告：张XX。

委托代理人：任崇花，系原告张XX之妻。

委托代理人：聂文斌。

被告：菏泽市人民政府，住所地菏泽市中华路1009号。

法定代表人：孙爱军，市长。

委托代理人：王海存。

委托代理人：魏士敏。

第三人：张洪言。

委托代理人：高佰岭，山东信法律师事务所律师。

委托代理人：陈振兵，山东信法律师事务所律师。

原告张XX不服被告菏泽市人民政府土地行政复议一案，于2014年3月3日向本院提起行政诉讼。本院于2014年3月10日受理后，于2014年3月12日向被告送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。本院依法组成合议庭，于2014年4月24日对本案进行了第一次公开开庭审理。原告张XX的委托代理人任崇花、聂文斌，被告菏泽市人民政府的委托代理人王海存、魏士敏，第三人张洪言的委托代理人高百岭到庭参加诉讼。2014年5月26日，本院依法中止审理。2014年8月22日，本院恢复案件审理，并于同日进行了第二次公开开庭审理。原告张XX的委托代理人任崇花，被告菏泽市人民政府的委托代理人王海存，第三人张洪言及其委托代理人高百岭、陈振兵到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

被诉具体行政行为：被告菏泽市人民政府于2014年2月17日依照张洪言的申请，作出菏政复决字（2014）27号行政复议决定，撤销菏泽市牡丹区人民政府为张XX颁发集体土地建设用地使用证（图号：611905，南至张x甲，北至张x乙，颁发日期：1997年4月10月）的具体行政行为。

被告菏泽市人民政府于2014年3月17日向本院交了以下证据、依据：

1、行政复议立案审批表。

2、行政复议受理通知书。

3、提出行政复议答复通知书。

4、第三人参加行政复议通知书。

5、行政复议申请书。

6、被申请人答复书。

7、行政复议第三人答复书。

8、行政复议决定延期通知书。

1-8号证据拟证明被诉行政复议决定程序合法。

9、集体土地建设用地使用证（图号：611905，南至张x甲，北至张x乙，颁发日期：1997年4月10月），系行政复议审查对象。

10、民事诉状，拟证明申请人具有复议主体资格，且申请人提出行政复议未超过法定期限。

11、胡集镇国土资源所证明，拟证明被申请人未在法定期限内提交地籍档案等证据材料。

12、行政复议决定审批表。

13、送达回证。

12-13号证据拟证明行政复议决定作出程序合法。

法律依据：、《山东省行政复议条例》。

原告张XX诉称：经原告申请并由原菏泽市土地管理局批准，1997年4月10日为原告颁发了集体土地建设用地使用证。原菏泽市土地管理局在颁发涉案土地证之前，对该宗土地进行了勘察、丈量，对该宅基地的四至进行了确认，故颁证行为事实清楚，程序合法，适用法律正确。第三人张洪言申请行政复议超过了法定的起诉期限，故被告作出的被诉土地行政复议决定错误。，维持菏泽市牡丹区人民政府为原告颁发集体土地建设用地使用证的具体行政行为。

原告张XX向本院提交的证据是：2013年7月16，拟证明第三人最迟在2013年8月16日已知道菏泽市牡丹区人民政府作出为原告颁发涉案土地证的具体行政行为，第三人申请复议超过了法定期限。

被告菏泽市人民政府答辩称：

一、涉案土地位于菏泽市牡丹区胡集乡龙凤行政村南张庄村。2013年7月1日，，原因是菏泽牡丹区人民政府于1997年4月10日向原告颁发了涉案集体土地建设用地使用证。2013年11月28日，第三人向答辩人提起行政复议，称在原告诉其的民事诉讼中才得知涉案集体土地建设用地使用证的存在，并向答辩人提交了该民事诉讼中的民事诉状和涉案集体土地建设用地使用证复印件，因此第三人与涉案土地具有法律上的利害关系，具有提出行政复议申请的主体资格。

二、根据《山东省行政复议条例》第八条  、第九条  的规定，第三人提起行政复议没有超过法定复议期限。

三、行政复议案件审理过程中，菏泽市牡丹区人民政府未在法定期限内提交涉案集体土地建设用地使用证的地籍档案材料等当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料，  第一款  第（四）项  规定，决定依法撤销并无不当。综上，被诉行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，。

第三人张洪言答辩称：被诉行政复议决定认定事实清楚，证据充分。在申请人资格、在申请期限和行政行为的证据和依据等三个方面都分析的非常清楚，证据充分。  第一款  第（四）项  和《山东省行政复议条例》第八条  、第九条  的规定作出，适用法律正确。被告在受理申请后履行了立案、延期和作出决定等相关程序，程序合法。综上，。

原告在第一次庭审质证时表示，对被告提交的证据1、2、3、4、5、7、8、9、12、13真实性、合法性和关联性均无异议。对证据6和证据11有异议，认为证据6菏泽市牡丹区人民政府作出的行政复议答复意见是依据证据11胡集镇国土资源所出具的证明作出的，而在该份证明仅显示胡集镇国土资源所没有找到涉案地籍档案材料，被告据此作出被诉复议决定缺乏事实依据。对证据10的真实性无异议，但对其证明目的有异议，认为该证据并不能证明申请人提出的行政复议未过法定期限。

第三人张洪言对被告所举证据没有异议。

被告对原告所举证据的质证意见是，对原告所举证据的真实性无异议，但认为该证据并不能证明第三人申请复议超过法定期限。

第三人对原告所举证据的质证意见是，对证据的真实性有异议，但对民事案件在2013年8月16日开庭无异议。

第三人张洪言无证据提交。

庭审中，原告申请证人张x丙出庭作证，证人张x丙系原告张XX二哥，第三人张洪言二弟，其出庭证明1986年分家时，商议父母死后，涉案宅基地归原告张XX使用。

被告对证人证言的质证意见是，证人与原告之间具有亲属关系，不具有证人资格，且宅基地的分配由村委会决定，但证人证言中没有体现村委会的意见。

第三人对证人证言的质证意见是，证人与原告之间有利害关系，不具有证人资格，证言具有不公正性，且证人在民事案件已作过证，在本案中再作证不合适。

原告对证人证言没有异议。

第二次庭审中，原告张XX提交房屋普查证一份，系菏泽市城乡建设委员会于1991年4月27日颁发，证明涉案宅基上房屋属于原告张XX所有。被告对该证据的真实性、合法性和有效性均有异议，认为行政复议时并未提供，不可作为证据使用。第三人认为该证据缺乏客观真实性，内容不完整，且不应作为房屋确权的证据。

根据两次庭审举证、质证的情况，经审查，本院对原、被告、第三人所举证据作如下认定：

被告提交的证据1、2、3、4、5、7、8、9、12、13、14，原告和第三人均无异议，证据，认定为有效证据。证据6菏泽市牡丹区人民政府答复意见书，加盖有菏泽市牡丹区人民政府行政复议专用公章，证据，认定为有效证据。证据10民事诉状，原告和第三人对其真实性均无异议，能够证明案件有关事实，认定为有效证据。原告提交的证据传票一份，被告无异议，第三人对传票记载内容亦无异议，证据，能够证明案件有关事实，认定为有效证据。原告提交的房屋普查证，加盖有菏泽市城乡建设委员会公章，虽证件有撕角，但不影响记载内容的完整性，该证据效力本院予以认可。证人张x丙出庭证言，虽然被告和第三人认为证人与原告系亲兄弟关系，具有利害关系，但证人与第三人同样系亲兄弟，具有同等利害关系，不能因利害关系之由认定证人证言无法律效力，故认定为有效证据。为查清案件事实，本院于2014年8月6日到涉案宅基地现场勘查，制作调查笔录两份和争议土地示意图一份，各方当事人均签字认可，可作为本案证据使用。

经审理查明，原告张XX系第三人张洪言三弟，证人张x丙系第三人张洪言二弟，三人是亲兄弟关系。上世纪七十年代，涉案宅基上西侧三间堂屋由原告和第三人的父母，在拆除原有土棚后建设的，当时第三人张洪言和证人张x丙已搬离涉案宅基，原告张XX参与了三间堂屋的建设。后原告张XX在西侧三间堂屋内结婚居住。上世纪八十年代，原告张XX和父母共同建设东侧两间堂屋。1985年左右，原告张XX搬离涉案房屋，后涉案宅基上五间房屋一直由原告和第三人的父母居住，直至去世。1997年4月10日，原菏泽市土地管理局为原告张XX颁发了图号为611905的集体土地建设用地使用证。2012年农历5月，第三人张洪言占用该宅基地上房屋，并在院落里种植了蔬菜。2013年7月1日，，。民事诉讼过程中，第三人得知上述集体土地建设用地使用证的存在，向被告菏泽市人民政府申请行政复议，被告于2014年2月17日作出被诉行政复议决定，以菏泽市牡丹区人民政府未在法定期限内提交有关地籍档案材料，应视为颁证行为没有证据和依据为由，撤销该集体土地建设用地使用证。原告不服该复议决定，向本院提起行政诉讼。

另查明，2013年7月1日，，等待本案的审理结果。

本院认为：

《山东省行政复议条例》第八条  规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织行政复议申请权或者行政复议申请期限的，申请期限自公民、法人或者其他组织知道或者应当知道申请权或者申请期限之日起计算，但是自知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过二年。本案中，第三人称在2013年7，请求排除妨碍，方得知菏泽市牡丹区人民政府为原告颁发了涉案土地使用证，且未被告知行政复议申请权和行政复议申请期限，因此应当适用两年的法定期限，因此，第三人于2013年11月28日向被告申请行政复议并未超过法定期限。

关于第三人张洪言是否具备本案复议主体资格的问题。  第（二）项  规定，申请人与具体行政行为有利害关系，行政复议申请应当予以受理。《山东省行政复议条例》第二十七条  第（一）项  规定，申请人对证明行政复议申请符合受理条件承担举证责任。本案中，第三人张洪言作为行政复议申请人对其是否具备复议主体资格应承担举证责任，但从被告和第三人提交的证据来看，证明第三人具有复议主体资格的唯一证据是一份民事诉状，，该证据并不能证明第三人实际使用了涉案宅基地或者对涉案宅基地享有合法权益，亦不能证明菏泽市牡丹区人民政府为原告颁发涉案土地证的行为侵犯了第三人的合法权益。

为进一步查明案件事实，本院依职权针对争议双方拥有宅基地使用权情况以及宅基上房屋。经查，涉案宅基上西侧三间房屋系上世纪七十年代由原告和其父母共同建设，建设时第三人张洪言和证人张x丙已搬离涉案宅基单独建院居住，原告在西侧三间房屋内结婚。上世纪八十年代，原告与父母共同建设东侧两间房屋。1991年4月27日，菏泽市城乡建设委员就涉案房屋为原告张XX颁发房屋普查证。1997年4月10日，原菏泽市土地管理局为原告张XX颁发涉案土地使用权证。从以上涉案宅基和房屋，原告张XX长期合法使用涉案宅基地并建设房屋居住，房屋普查证虽非法定房屋权属证明，但系国家机关颁发，对房屋的。结合本案其他相关证据，并不能证明第三人张洪言与颁发涉案土地使用证的行为具有直接法律利害关系。虽然第三人因占用涉案宅基与原告产生民事诉讼纠纷，但并不能当然产生行政复议主体资格。第三人提出其具有复议主体资格的意见，因无充分证据支持，本院不予采纳。

综上，被告在第三人未提供充分证据证明其具备行政复议主体资格的情况下，决定撤销涉案土地使用证应属认定事实不清，适用法律错误。原告诉请撤销被诉复议决定于法有据，本院予以支持。  第（二）项  第1  第二款  之规定，判决如下：

一、撤销被告菏泽市人民政府作出的菏政复决字（2014）27号行政复议决定；

二、由被告菏泽市人民政府重新作出复议决定。

一审案件受理费50元，由被告菏泽市人民政府负担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，。

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